规章制定主体是，市政府可以制定规章吗

2021年11月22日，宁波市人民政府第153次常务会议审议通过了《宁波市人民政府地方性法规案和规章制定办法》(以下简称《办法》)，2021年12月6日市人民政府令第258号发布，自2022年2月1日起施行。

一、立法的必要性

政府立法作为法治政府建设的首要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是规范政府依法行政的重要举措。我市政府立法工作有序开展，但也存在立法前期调研不充分、立项不规范、报送草案质量不高和时间延迟、意见征集不够深入等问题，为了规范政府地方性法规案和规章制定活动，完善立法程序，提高立法质量，亟需制定一部规章以约束和规范政府立法活动。

二、《办法》的主要内容

《办法》共二十九条，主要从政府及其部门职责、地方性法规案和规章的立项、起草、审查、决定，规章的公布、备案、解释、评估和清理等方面作了规定：

(一)建立健全政府立法工作机制。政府立法工作涉及环节和主体较多，明确各部门的职责有利于更好地开展该项工作，《办法》分别对市人民政府及其有关部门(单位)、区县(市)人民政府、市司法行政部门在政府立法工作中的职责作了规定。同时，为了保障政府立法工作有效开展，《办法》从政府立法经费与人才保障、考核与督察以及工作协同等三方面作了规定：一是经费和人才保障制度，明确将政府立法工作所需经费纳入财政预算、完善政府立法人才培养机制；二是考核和督察保障制度，明确将地方性法规案和规章制定工作履职情况纳入法治宁波(法治政府)建设目标管理考核指标体系和法治政府建设与责任落实督察范围；三是政府立法协同工作制度，明确了区县(市)有关部门(单位)、乡镇人民政府、街道办事处协助开展相关立法工作的职责，有利于立法意见征集工作的有序开展，拓宽立法意见征集的广度和深度。

(二)完善政府立法工作计划编制程序。为了提高政府立法工作的稳定性和前瞻性，保障立项的严肃性和科学性，《办法》从政府年度立法工作计划的编制主体、时间、内容和程序等作了四方面规定：一是规定了市人民政府负责组织编制规章制定工作计划,并明确项目分为审议项目、调研项目和审议预备项目;二是规定了市司法行政部门负责市人民政府年度立法工作计划编制工作的具体实施，并对编制的有关程序作了明确；三是规定了年度立法工作计划实施方案的制定程序，并明确了有关内容和要求；四是规定了年度立法工作计划执行过程中涉及的项目调整、增加、终止的条件、步骤和手续。

(三)强化起草和审查环节的刚性约束。为了确保立法项目的起草和审查工作按期保质完成，《办法》从六方面作了规定：一是对起草单位起草、调研、意见征求等工作要求作了规定，特别对委托第三方起草的形式和要求等作了规定；二是对起草单位应当履行特定事项协商、论证、评估、听证等程序作了规定；三是对起草单位报送草案送审稿及其说明等相关立法材料的程序、具体内容要求作了规定；四是对市司法行政部门审查的主要内容及审查后的处理方式作了规定；五是对审查阶段的意见征求对象、方式、时限以及处理等方面作了规定；六是对市司法行政部门在草案送审稿分歧意见的协调，修改完善以及审议程序等方面作了规定。

(四)明确审查后续程序的规定。为了做好地方性法规案和规章草案审查的后续工作，开展政府规章的全生命周期管理，《办法》从审议、签发、公布、备案、解释、制定配套规定、立法后评估、清理等方面作了八方面的规定：一是规定了市司法行政部门提请市政府有关会议审议前应当履行相关报告程序，由其主要负责人向市政府有关会议作说明，其他部门的主要负责人作补充；二是规定了立法项目草案经审议通过后由市长签署命令或签发议案，审议未通过的，退回起草单位重新起草或者终止该立法项目；三是规定了规章公布的刊载、规章解读稿的拟定、普法宣传等工作的开展；四是规定了规章备案的主体和程序；五是规定了规章解释的作出主体及程序；六是明确了规章配套规定的作出主体及时间，即市人民政府有关部门(单位)、区县(市)人民政府应当自规章施行之日起1年内制定，未能在规定期限内制定的，应当向市人民政府作出书面报告；七是规定了需要对规章进行立法后评估的情形；八是规定了规章全面清理和专项清理的情形，要求市人民政府至少每五年对规章组织一次全面清理。